深度观察权威解读新电改新时代

时隔12年，改革在中国全面深化改革的背景下，再次拉开帷幕。2015年 月15日 九号文 的发布，成了今年上半年能源领域最具看点和最吸引力的重大事件之一。

本轮电改的驱动因素，实际上是老矛盾与新问题的结合。经过十多年的发展，中国的工业基本解决了国内的硬缺电问题，企业的经营管理能力得以显著提高，整个系统较为健康地运行。但是，电力行业仍然面临着一些问题，具体可以归纳为两方面，一是遗留问题趋于严重，二是新的挑战不断出现。

这两点问题，构成了推动新一轮的核心动机，随着中国经济增速放缓，电力能源总体需求增速进入一个相对平缓期，进行适当、适度改革的行业环境基本具备；同时，对中国垄断行业的改革呼声越来越高，改革的大环境也已形成。可以说，进行新电改的时机业已成熟。

新一轮电力体制改革的主要内容及配套文件解读

9号文出台

2015年 月15日，中央办公厅印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称9号文），这一政策的发布，标志着中央政府摒弃了5号文的工作思想，正式开启了新一轮的电力改革。该文件共分为4个大项，其中第一、二、四项主要是介绍电改工作的重要性、总体思路、以及相关的督促要求等，而第三项则提出了改革的具体任务，共计7大条，28小条，可大致概括为 三放开，一独立 ，具体内容分别如下：

放开输配以外的经营性电价。在电价方面，政府的计划是，在不同的行业，给予不同的管理模式：一方面，作为用掉全社会85%电力的大户，工商业的电价未来将由发受双方自行商定一下子大有压倒甚至淹没集团丑闻的趋势。这让在风雨中颤抖的默多克王国，不再以上及销售电价差作为收入来源，而是按照政府核定的价收取过费。另一方面，考虑到居民、农业、以及公用事业的用电量虽然比重很小，但是用户人群众多，具有广泛的社会影响，故这部分电价仍将由政府继续管控。

放开公益性调节以外的发电计划。在电量方面，9号文采取的是与电价管理同样的 双轨制 办法。工商业直接交易的电量和容量将不再纳入发电计划，由市场双方自行决定。但政府仍将保留一定的 公益性、调节性发用电计划 ，以 确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电，确保维护调峰调频和安全运行，确保可再生能源发电依照规划保障性收购。 简而言之，就是政府在放开交易电量的同时，还将继续掌控一部分计划发电量，来确保电力的廉价、安全、清洁等基本要素。

放开新增配售电市场。一个市场化的行业，其最明显的特征往往有两条：一是交易的市场化，二是投资主体的多元普通幼儿教师的工资待遇每月仅1000多元。收的学费多化，电力行业亦然。本轮电力改革的重要任务，除了放开电价与电量之外，还要有序放开配售电业务，培育新的市场主体。之所以选择有序放开，主要是由于在相关政策尚不完善，社会资本参与效果未知的情况下，全盘放开的时机尚不成熟。此外，政府在配电领域还提出了 放开增量 的限制，观望意向较为明显：只有当增量部分开放的效果较好时，存量部分才有可能继续被推向社会。

交易机构相对独立。电力行业的交易机构可以视作证券行业中的交易所，目前中国的电力交易机构均由电公司建立，主要负责交易合同、购售协议的签订和电量结算和交易统计分析，同时负责参与规则的制定，电力市场交易信息发布平台的信息发布。交易中心的相对独立，实际上是针对 调度独立 的一个妥协，即电力交易离不开电调度，但调度只负责技术问题，电不能完全考虑自身的经济利益。至于 相对 二字，指的是交易中心的产权仍保留在电，但 独立 的定位，又使其便于接受相关部门监管。

9号文的发布，彻底动摇了电力行业现有的利益格局，但它还只是一个纲领性的政策，并未提出具体工作的执行思路。因此，在其发布后不久，一系列配套文件密集出台，开始将文件中的要求一一细化，使得其能够得到具体落实。

配套文件一：消化现有清洁能源

自9号文出台后，新电改对风电、光伏等新能源的影响备受关注，这类电源因价格高，可控性差，一直以来靠着电分配的发电小时数获取收入，但如果在一个完全自由竞争的市场下，失去政府的保护，这类电源将毫无竞争性，面临出局之虞。就在各方猜想新电改会以何种方式保障可再生能源并时， 月2 日，发改委同能源局联合下发《关于改善电力运行，调节促进清洁能源多发满发的指导意见》。该文几乎与九号文同时落地，是新电改的第一个配套文件。

与此前《可再生能源十二五规划》、《能源战略行动计划（2014－2020）》不同，这一文件对清洁能源的要求并不在于新增多少装机，而更多侧重于对存量资源的消化。由于环境原因，中国近几年清洁能源投资建设的力度较大。至2014年底时，其水电、风电的总装机量，以及光伏的新增装机量都已达到世界第一。然而，清洁能源想要在能源结构中占据较高比重，不仅要有足够的装机量，还要有一定的利用小时数。虽然中国清洁能源装机完全有能力达到 十二五 规划的要求，但由于利用小时数偏低，很多机组没有得到充分的利用。电改第一个配套文件目的就在于，试图鼓励政府以市场手段来解决清洁能源发展中的 三弃 症结，从而让现有装机能够转化为相应的发电量。

配套文件二：以平缓负荷曲线容纳可再生能源

1号配套文件一个值得关注的细节是，这是官方首次将需求侧管理与清洁能源联系到一起，事实上，在之前几年的相关文件中，无论是《侧管理办法》、还是《关于开展电力需求侧管理城市综合试点工作的通知》，其中都没有提及可再生能源。出现这一转变的原因是：中国近几年间的电力形势已经发生了较大变化。在2011年前后，中国处于缺电状态，电源及电容量不够，无法满足连创新高的电力负荷。而现在虽然电力充足，但清洁电太少，由于负荷曲线峰谷差大，而可再生能源随机性强，难以持久并（见图 ）。所以在政府看来，以价格手段削峰填谷，将负荷曲线平缓化以消纳清洁能源，在现有设施不足的情况下，是最为现实的选择。

2015年4月9日，发改委联合财政部对外公布《关于完善电力应急机制做好电力需求侧管理城市综合试点工作的通知》，这是9号文的第二个配套文件，在某种意义上讲，第二个配套文件属于第一个文件第三大项的延伸。在中国当下的电力市场环境下，需求侧管理的经济方式有两种，一是抑制高负荷时用电，即制定峰谷电价；二是鼓励低负荷时用电，也就是给予奖励。政府虽然在文件中给出了制定尖峰电价的建议，但财政部的加入却又预示了补贴政策出台的可能，总而言之，具体政策还将由地方政府根据自身情况制定。